上海市住房城乡建设管理委员会原巡视员  庞  元

住房问题既是民生问题，也是发展问题，关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定。上海历届市委、市政府始终高度关注群众的住房问题。改革开放以来，经过不懈努力，上海的住房发展取得了巨大成就，市民居住条件得到了显著改善。我有40多年从事房地产实践和管理工作经历，主要专业领域为房地产管理和房地产金融。对于改革开放后百姓的安居乐业，感触良多。

持续改善民生

回顾历史，住房一直是上海市民的“老大难”问题。解放初，全市450万人口，住房面积仅有2359.4万平方米，其中，旧里、棚户、简屋占66.4%，人均居住面积约3.9平方米。刚解放，党和政府立即对上海市民，特别是工人的居住问题给予了高度关注。1950年至1979年，上海共新建住房2009万平方米，是1843年上海开埠以来所建住宅总量的0.85倍，人均居住面积提高到了4.3平方米。广大市民的居住条件有所缓解，但缓解程度与市民的居住需求还有不少差距。

改革开放40年，上海住房发展迎来了“黄金期”。40年来，上海共新建住房6亿多平方米，特别是跨入新世纪以来，每年新建住房达2000万平方米以上。居住房屋面积总量从1978年的0.44亿平方米增加至2016年的6.5亿平方米，增加了近15倍。同期，上海常住人口总量从1104万人增加至2419.7万人，增加了1.2倍。由于住房总量增速远远高于常住人口增速，因而在快速城镇化时期，上海居民的住房水平得到显著提升。至2017年底，城镇居民人均住房居住面积达到18.7平方米，基本实现了人均一间房。当然也有发展不平衡的问题，但总体上说，都有程度不同的改善。

在大力发展新建住房的同时，上海持续推进旧区改造和旧住房综合改造，不断改进既有住房的居住品质。1988年上海住房成套率仅为32%，2000年为74%，2016年提高至97%。旧里和简屋面积占居住房屋的比例由1978年的54.43%降至2016年的1.64%。

培育和发展住房市场

十一届三中全会以后，上海理论界开始对住房的商品属性进行了探索。1979年，上海建设了一批侨汇房并进行出售试点，迈开了住房商品化供应的步伐，也是对住房统一分配制度的突破。1980年本市开始逐步探索企事业单位自筹资金，自建住房，其中一部分以优惠价出售给职工。随着企事业单位成为住房供应主体，住房分配模式也逐步走向“有偿”，通过探索“鸳鸯楼”、联建公助、住宅合作社等有偿供应方式，进一步提高了住房分配效率，增加了住房供应。

1991年，上海市确立“建立公积金、提租发补贴、买房配债券、买房给优惠、建立房委会”的“五位一体”房改方案，开始全面推行住房制度改革。其中，首创住房公积金制度不仅扩大了住房建设资金来源，增加了住房建设，而且通过公积金缴存，提高了职工购房支付能力，扩大了住房市场需求。买房给优惠则鼓励家庭购买住房，有利于推动住房商品化步伐。提租发补贴有利于抑制不合理的住房需求，鼓励家庭购买住房，此后上海又几次调整了公有住房租金。配房买债券有利于开拓住房建设资金来源，加快住房建设。为了促进新体制与旧体制的衔接，上海市进行了公有住房出售试点，1994年全面推开。1996年，上海房地产市场出现需求不足，新建商品住房空置等现象，为了提高居民住房购买力，扩大商品住房的需求面，市政府颁布《搞活房地产二、三级市场若干规定》，进行已购公房上市试点，1998年底在全市范围推开。

住房分配制度改革以后，上海逐步建立了房地产市场。2003年起，上海市房地产市场出现了过热的趋势，在坚持市场化改革方向的同时，政府根据市场发展情况采取市场调控手段，明确“以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主”的原则。通过采取期房限转措施、停止住房转按揭、查处捂盘惜售行为等方式，加强房地产市场监管，规范房地产市场交易行为，进一步优化市场环境。针对房价过快上涨的现象，本市出台限购、限贷、限售等多项调控政策，抑制投资投机需求，鼓励合理的自住需求。2017年以来，本市加快培育和发展住房租赁市场，建立租购并举的住房制度，满足不同群体的住房租赁需求。

建立和完善住房保障体系

全面停止住房实物分配后，上海积极探索解决居民住房困难的新途径，聚焦最基本住房需求，从2000年起对本市城镇户籍的低收入住房困难家庭实施廉租住房制度。进入新世纪以来，随着房价上涨和人口流入，对住房保障提出新的要求。针对这些情况，市委、市政府实施了一系列住房保障制度创新，经过10多年探索，形成了廉租住房、共有产权保障住房、公共租赁住房、征收安置房“四位一体”的住房保障体系。

发挥廉租住房“托底保障”作用，确保城镇户籍低收入住房困难家庭“应保尽保”。2000年上海开始推行廉租住房制度，在准入上实行住房和经济“双困”标准，在保障方式上实行“以租金补贴为主、实物配租为辅”的保障机制。并根据实际情况，适时调整收入、财产准入标准，调整廉租住房租金补贴标准。

聚焦“夹心层”，实施共有产权保障住房。随着住房价格上涨，部分“夹心层”群体既不满足廉租住房准入标准，又买不起商品住房。为解决这部分中低收入群体的住房困难，本市推行共有产权保障住房制度。“共有产权”机制是上海共有产权保障住房的特色所在，政府和购房人根据出资额确定产权比例，房价与产权比例一同打折。这一制度安排对购房人来说，可以使其获得房屋增值收益，为今后改善住房条件积累资金；对政府来说，可以减少直接投资压力，将投入转化为产权份额，有利于避免国有资产的流失。目前，上海共有产权保障住房历年累计签约家庭达9.2万户，2016年累计受理约3.9万户。

缓解来沪常住人口居住困难，发展公共租赁住房。为解决来沪常住人口住房困难，上海积极发展公共租赁住房，在准入要求上不限本市户籍，不设收入线，租赁价格按略低于市场租金水平确定，实行有限期租赁，同时鼓励用人单位采取租赁补贴、集体租赁公租房等方式尽责。公共租赁住房制度有效缓解了外来常住人口的阶段性居住困难，成为健全本市住房保障体系的重要一环。

改善旧城区居民住房条件，提供征收安置房。上海市自2002年启动建设动迁安置房，由政府提供优惠政策，定向供应旧区改造和市政重大工程项目的动迁居民。随着上海启动大型居住社区建设，旧区改造动迁安置房也进入了依托大型居住社区发展的新阶段。

改革开放40年来，经过不断探索，上海已基本明确“一个定位、两大体系、三个为主、四位一体”和租购并举的住房制度框架。坚持“房子是用来住的、不是用来炒”的定位，兼顾住房供应的效率与住房分配的公平，构建住房市场体系和保障体系“两大体系”，深化“以居住为主、以市民消费为主、以普通商品房为主”的房地产市场体系和廉租住房、共有产权保障住房(经济适用住房)、公共租赁住房(含单位租赁房)及征收安置住房“四位一体”的住房保障体系。同时，通过租赁市场的培育和发展，建立并完善租购并举的住房制度。