随着我国人口老龄化加速，作为老龄人口的组成部分的老干部，身体健康状况下降，他们绝大部分不愿住养老院，因此老同志日常生活起居、生病护理、精神慰藉等方面的社会化社区居家养老服务显得非常重要。本文主要从城市社区居家养老现状出发，结合社会调研，就老同志社区居家养老存在的问题进行探索并提出对策。

一、社区老干部及为老服务机构基本情况

我们共调研了南西街道全部社区老干部共175名，调研样本表明，社区老干部中，男性112名，占64%；女性63名，占 36%；孤老3人，占1.71%；独居63人，占36%；生活不能自理35人，占20%；健康良好76人，占43%；90岁以上38人，占21.71%；重大疾病30人，占 17.14%；签约家庭医生160人，占91.43%；社区助餐服务4人，占2.29%;住 养老院10人，占5.71%，说明绝大部分老干部不愿住养老院。老干部平均年龄86.98岁，最小81岁,最大96岁。街道现有居家养老服务中心1个，助老服务社1个，老年协会1个，老年食堂1个，乐龄家园助老服务站8个，每个居委会都有老年活动室，街道从 事为老服务的工作人员297名。

二、社区居家养老服务工作的做法与成效

（一）做实为老服务基础工作

切实落实乐龄家园助老服务站“就近服务”与助老服务社外派护理员“上门服务”，拓展站点“助餐、助医、助洁、助浴”等“十助”服务内涵，建立供餐工作长效机制，全年无休向社区老人供应中晚餐。

（二）抓好老人安全保障工作

为独居老人家庭进行水、电、气等生活用品用具安全检查，配备消防安全应急包；为社区内有需求的老人安装出门提醒器。落实独居老人居家看护工作，定期上门走访关心社区内的独居老人。

（三）开展结对关爱工作

把包括40名离休干部在内的社区孤老、独居老人、残疾老人、空巢老人等需要重点关爱的特殊老人纳入服务范围，在社区内招募237名邻里志愿者与他们结对，通过走访慰问、电话问候等形式及时了解老人的生活和健康状况，帮助老人解决生活中遇到的各种困难。

（四）动员社会力量开展为老服务

通过社区区域化党建平台，以项目化的方式，整合社会内的为老服务资源，让社会组织、驻区单位、社会企业、爱心人士到社区来认领关爱老人项目，参与社区为老服务。居家养老服务中心与社区生活服务中心有效整合90余家社区单位资源，打造优质服务后援支持网络。十余家社区单位与街道和社区老人结对共建、结对帮扶，每年街道“百名孤老年夜饭”、重阳节重阳糕、中秋节送月饼等传统节假日慰问活动，都能得到社区单位的捐赠和赞助。同时，各乐龄站点与社区内小浴室、理发店、洗衣店等小微企业签订助老服务协议，满足老人生活服务需求。

（五）引领老人精神文化生活

依托社区老年学校、老年社团、居委活动室和乐龄家园助老服务站等资源，开展形式各异的文体活动，丰富老年人的精神文化生活。

（六）维护老年人的合法权益

举办社区老年人维权知识讲座，定期邀请专家和律师到社区开展法律咨询活动。街道福民法律援助中心免费为社区老人提供法律咨询服  务，帮助老人维权。

（七）拓展各类为老服务项目

切实落实市、区政府实事项目，推进“适老性”住房改造工程，开展“老伙伴计划”家庭互助服务，推进卫生中心全科医生与社区老干部签订家庭医生服务协议。通过政府购买服务的形式，让专业社会组织为老人开展服务。

三、社区居家养老服务工作面临的问题与瓶颈

目前，社区居家养老服务主要通过政府购买社会组织服务的方式实施，但从实际运作过程看，无论是在政策支持和具体运作上，还是在场地提供和资金投入上，居家养老服务的主角仍然是政府。不可否认，社区组织承接政府部分职能转移后在开展政策评估、提供基础服务上的确发挥着非常重要的作用。但随着社区老年人口分布结构的变化和不断加深的老龄化程度，政府为主体向老年群体供给服务，在资源配置的有效性，社区老人的满意度，特别是在满足社区老人多元化、个性化需求方面，越来越显得力不从心。

（一）多样化服务需求难以满足

一是街道已进入人口深度老龄化阶段，家庭照护功能日益弱化，居家养老老人数量不断增加，服务需求总量不断递增。

二是老年人服务需求涵盖医疗卫生、生活照料、精神文化、康复护理、法律援助、安全保障等多个方面，服务需求显现多样化特征。从服务供给看，因社区资源有限特别是受人力资源所限，社区提供的居家养老服务在生活照料方面较多，在满足老人个性化需求方面比较不足，多样化、个性化的服务内容还需进一步完善。

（二）社会和专业化服务程度低

养老服务涉及方方面面，需要发动社会力量广泛参与，在当前居家养老服务体系中，社会和市场还未充分发挥其关键作用。从社会化角度看，社区内的社会组织较少，能够承接政府项目的社会组织少之又少。与社区联系密切的第一代为老服务社会组织日趋老化，工作人员以“4050”、退休返聘人员为主，年龄整体偏大、工作能力不强、业务水平不高，工资待遇无竞争性，无法吸引社会就业人员，尤其是具有专业背景的社工，可持续发展堪忧。新一代为老服务社会组织虽有着年轻化、专业化的优势，但由于与社区联系少，对社区及老人的具体情况了解少，以至于还未能真正融入社区，难以承接社区为老服务项目。从专业化角度看，社区助老服务社护理员流动性强、专业水平低，最低小时工资标准与市场价格相比较低，导致人员紧缺且积极性不高，特别是24小时的住家护理员与社区老年人的需求量相比，缺口较大。因护理员流动性大，造成培训难度大、管理规范难。护理员队伍的专业化、规范化程度低成为制约社区为老服务水平提升的重要因素。

（三）社区老人满意度提升较难

居家养老政策实施多年来，政策给老人带来的边际效益递减，随着老年人对服务要求的提升，具体表现为对助老服务社护理员的服务要求逐步提高。究其原因，（1）提供服务的社会组织皆是政府部门扶植的社会组织，在老人看来，为其服务的社会组织是在“代表政府”向老人提供服务，具有垄断性，是在履行政府职能，老年人难以选择为自己提供服务的服务方。如南京西路街道只有一家助老服务社，老年人的居家养老服务补贴额度在政策上被限定为只能用于购买助老服务社服务，而不能抵付其他家政服务公司或自请保姆的费用。（2）政府通过购买服务方式向老人提供的服务项目，如目前有代表性的乐龄家园助老服务站提供的“就近服务”——“十助服务”及“入户服务”——“家政服务”比较有限，但随着老年人服务需求的多元化和个性化，老年人希望服务补贴可使用的范围更广一些。

（四）现行政策的支撑力度不足

一是对居家养老整体财力投入较少。与机构养老相比较，居家养老成本低、受益面广，更适应老人生活习惯和心理特征。目前，强化机构养老建设，对居家养老扶持力度偏弱的投入结构还没有根本改变。二是政策的开放性不够。当前的政策未有效将社会和市场的力量整合进来。一些新兴社会组织愿意进入社区拓展居家养老服务，但政策限定了补贴的使用范围，新兴社会组织未能加入服务行列。

四、推进社区居家养老服务工作的对策与建议

上海市《关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》提出，要充分发挥“三个作用”，即充分发挥市场在养老服务资源配置方面的决定性作用，充分发挥政府在保障基本养老服务需求方面的主导作用，充分发挥家庭养老的基础性作用。这为居家养老服务的发展指明了方向。推进社区居家养老工作，必须转变政府职能、强化顶层设计，加大投入力度，理顺服务机制，形成政府托底保障、搭建平台，市场配置资源、提供服务的工作体系。

（一）政府转变角色，搭建平台

政府进一步转变职能，由直接面向老人的服务提供者转变为调配社会资源的市场培育者，具体服务供给转交市场和社会中的各类为老服务组织提供，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

一是建立服务提供方准入机制。政府依职权把现有的优质为老服 务社会组织纳入服务方名单，并接受为老服务企业及社会组织申请，对有资质的服务类组织授予服务资格，纳入服务方名单。各服务组织定期公布为老服务清单，明确服务要素，提交政府部门审核；政府部门审核后统一编制“居家养老服务菜单”，定期向社会公布。

二是建立科学的评估指标体系和评估工作机制。政策条件和评估指标是老人享受居家养老政策的准入门槛，指标体系的科学合理、评估工作的公平公开与老人利益休戚相关。政府可以委托第三方社会组织承接评估工作，依政策受理老人申请，依评估核定补贴额度。

（二）老人依据需求，自主选择

一是政府依据评估结果向老人发放服务补贴。需求和购买力是市场形成的基础。服务补贴以“虚拟货币”的方式统一定时通过转账形式发放给享受政策的老人，使有需求的老人拥有购买力。

二是老人依需求选择性购买服务。明晰居家养老政策补贴的使用范围，服务补贴可广泛用于支付“居家养老服务菜单”中列明的服务项目。社区老人在“居家养老服务菜单”范围内自主选择服务提供者及服务项目，由市场向老人提供服务。

三是政府居间协调处理服务投诉。政府部门受理老人关于服务情况的投诉，居间协调服务组织与老人之间的信访矛盾，对服务方做好指导和监管，切实维护老人合法权益。四是设立服务方淘汰惩处制度。以购买服务方式委托第三方社会组织对服务方提供服务情况进行评估，定期开展满意度调查，发布评估报告，以老年人满意度为标准，设立服务组织 “末位淘汰制”等制度，对评估资质差的服务组织取消其服务资格，督促服务方提高服务质量，不断提升老人满意度。

（三）市场供给服务，优胜劣汰

政府通过搭建服务平台，整合为老服务组织，通过市场化、社会化方式增强社区居家养老服务的供给能力，由不同的社会主体为老年人提供多元化的养老服务，市场能更迅速地回应老人需求，更好地满足不同层次老年人的需要。

一是进一步激发市场活力。通过市场对居家养老服务组织和项目进行选择，优胜劣汰，迫使服务方提升服务能力和水平，从而整体提高居家养老社会化和专业化程度。

二是鼓励。支持居家养老服务组织发展。继续培育发展为老服务各类公益性、专业性、群众性的社会组织，加大对社会组织领军人物的培养力度。通过服务组织需求情况反馈，出台优惠政策，设立“以奖代补”制度，对老年人满意度高、服务质量好的服务组织进行奖励，激励服务组织提升服务质量和满意度。当前阶段，应重点扶持社区现有第一代为老服务社会组织的发展，如社区居家养老服务中心、助老服务社等，准许其招募社工或工作人员享受社工待遇，使第一代为老服务社会组织能不断注入新鲜血液，提高服务能力和水平，促进其转型升级。

三是处理好市场运作和养老服务公益属性之间的关系。在发挥市场对居家养老资源配置起决定性作用的前提下，继续以政府购买服务方式，购买老人确有需求、市场无法保障供给的服务项目，对居家养老服务进行托底保障，以无偿、低偿、有偿相结合形式保障老年人的基本养老需求。

（四）政策适度开放，提供支撑

一是加大投入力度。财政投入应适度由机构养老向居家养老倾斜，提高投入比率；建立财政补贴逐步增长机制，随着物价上升幅度适时调整补贴标准，重点予以保障。在区级或更高层面上统筹规划为老服务设施，尤其是针对区域内与社区老人需求差距较大的服务设施，如日托所、卫生中心、文化体育中心、图书馆、家政服务中心等，在规划城市建设和旧区改造时，加大投入力度，统筹安排为老服务设施、活动场地等，实现公共资源的优化配置和公共服务的均等化。

二是增强政策开放程度。立足提升老人福祉，整合现有资源，吸纳社会资源，完善居家养老政策体系，为居家养老服务市场化、社会化运作提供有效支撑，以切实发挥市场在养老服务资源配置方面的决定性作用。

三是形成政策合力。政府各涉老部门明确职能、理顺机制，齐抓共管、联动运作。尤其统筹民政、老龄、老干部与医疗卫生部门政策，逐步在享受居家养老服务的老人群体中推进医疗护理服务全覆盖，不仅在机构养老，也在居家养老中实现“医养融合”工作机制；完善本市护理站设置标准和准入机制，鼓励和支持社会开办护理站。同时，调整现行政策中的不合理因素，使之更符合老年人的期望。

（五）成立老干部社会化居家养老工作领导小组，出台更多老干部居家养老相关政策

由各级老干部局为牵头单位，各涉老部门和单位为成员，成立老干部社会化居家养老工作领导小组，共同协调落实此项工作。除社区老人能享受的政策外，增加老干部居家养老相关政策和优老、惠老政策和利老、便老举措，继续切实落实老干部的各项政策，增加自选项目，如静安区已开展的为社区老干部免费清洗空调、安装扶手、送报刊、送科普读物、送年历等，还可增加如免费检查水电煤房屋等自选项目，提高城区社区老干部居家养老服务水平。